เครื่องมือของรัฐฝ่ายบริหารในฐานะฝ่ายปกครองกับการกร...

เครื่องมือของรัฐฝ่ายบริหารในฐานะฝ่ายปกครองกับการกระทำทางปกครองในระบบบริการสาธารณะ

เครื่องมือของฝ่ายปกครองในการจัดทำการบริการสาธารณะในการจัดทำหรือการกำกับดูแลในการบริการสาธารณะนั้นฝ่ายปกครองมี “เครื่องมือ”ที่ใช้ ในการจัดทำการบริการสาธารณะอยู่ 3 ประการด้วยกัน คือ มาตรการทางกฎหมาย บุคลากรของรัฐและทรัพย์สินของรัฐ ดังนี้
1. มาตรการทางกฎหมายที่เป็นการกระทำทางปกครอง
มาตรการทางกฎหมาย ซึ่งกฎหมายนั้น เป็นทั้ง “แหล่งที่มา” (Source) และ “ข้อจำกัด” (Limitation) ของอำนาจในการกระทางปกครองของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ มาตรการทางกฎหมายของฝ่ายปกครองนั้นมีอยู่ 2 ประการ คือ นิติกรรมทางแพ่ง เป็นนิติกรรมที่รัฐยอมลดตัวมากระทำกับเอกชนในลักษณะเสมอภาคทางกฎหมาย ได้แก่ การทำสัญญาทางแพ่งเพื่อจัดซื้อจัดจ้างพัสดุจากเอกชนไว้ในราชการโดยมิได้ใช้อำนาจพิเศษของรัฐ กับการกระทำทางปกครอง ซึ่งมาตรการทางกฎหมายที่ศึกษาในวิชากฎหมายปกครอง คือ “การกระทำทางปกครอง”
การกระทำทางปกครอง คือ ผลิตผลของการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองในฐานะการกระทำของรัฐฝ่ายบริหารในฐานะปกครอง แต่ไม่รวมถึงการกระทำทางปกครองที่อาจเป็นผลิตผลการกระทำของรัฐฝ่ายบริหารในฐานะทางการเมือง การกระทำขององค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ
การกระทำทางปกครองในทางกฎหมายอาจจำแนกรูปแบบของการกระทำได้เป็น 4 รูปแบบ ดังนี้
1.1 นิติกรรมทางปกครอง
นิติกรรมทางปกครอง เป็นนิติกรรมฝ่ายเดียวของรัฐที่กระทำต่อเอกชน แยกพิจารณาได้ดังนี้
1.1.1 ประเภทของนิติกรรม
นิติกรรมทางปกครองนั้นเป็นนิติกรรมฝ่ายเดียวแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ กฎ และคำสั่งทางปกครอง

1.1.1.1 นิติกรรมทางปกครองที่เป็น กฎ
กฎ เป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวที่มีผลทั่วไป ได้แก่ การวางกฎเกณฑ์ของฝ่ายปกครองที่มีผลต่อบุคคลอื่นเป็นการทั่วไป นิติกรรมทางปกครองนี้ส่วนมากมีสภาพเป็นกฎหมายที่ตราโดยฝ่ายบริหารซึ่ง “กฎ” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5วรรค 4 หมายถึง พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบข้อบังคับหรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
นิติกรรมทางปกครองที่เป็น กฎ จะมีลักษณะสำคัญ 2 ประการ คือ
1. บุคคลที่ถูกบังคับให้กระทำการ ถูกห้ามมิให้กระทำการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการต้องเป็นบุคคลที่ถูกนิยามไว้เป็นประเภท เช่น ผู้เยาว์ คนต่างด้าว ข้าราชการพลเรือนสามัญ ฯลฯ ดังนั้น จึงไม่อาจทราบจำนวนจำนวนที่แน่นอนของบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของข้อความที่บังคับให้กระทำการ ห้ามมิให้กระทำการหรืออนุญาตให้กระทำการได้
2. กรณีที่บุคคลซึ่งถูกนิยามไว้เป็นประเภทจะถูกบังคับให้กระทำการ ถูกห้ามมิให้กระทำการหรือได้รับอนุญาตให้กระทำการ ต้องเป็นกรณีที่ถูกกำหนดไว้เป็นอย่างเป็นนามธรรม เช่น บังคับให้กระทำการทุกครั้งที่มีกรณีตามที่กำหนดไว้เกิดขึ้น หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการทุกวันสิ้นเดือน ดังเช่นในกรณีห้ามมิให้ผู้ใดสูบบุหรี่บนรถโดยสารประจำทาง ผู้ขับขี่รถยนต์ต้องคาดเข็มขัดนิรภัย เป็นต้น

1.1.1.2 นิติกรรมทางปกครองที่เป็น คำสั่งทางปกครอง
“คำสั่งทางปกครอง” เป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวที่มีผลเฉพาะรายหรือ เฉพาะบุคคลหรือเฉพาะเรื่อง ซึ่ง คำสั่งทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 วรรค 3 หมายถึง การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย อุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายถึงการออกกฎรวมทั้งการอื่นที่กำหนดโดยกฎกระทรวง
1.องค์ประกอบเบื้องต้นของนิติกรรมที่เป็นคำสั่งทางปกครอง นั้นอาจจะออกมาในรูปของวาจาหรือลายลักษณ์อักษรหรือมาตรการต่างที่ฝ่ายปกครองเอามาใช้กับประชาชนนั้นมีองค์ประกอบเบื้องต้นที่ต้องพิจารณา ดังนี้
1) คำสั่ง คำวินิจฉัย รวมทั้งมาตรการต่างๆของฝ่ายปกครองนั้นเอง คำสั่งทางปกครองจึงจำเป็นไม่ต้องมีหนังสือเป็นลายลักษณ์อักษรเสมอไป กล่าวคือ รูปแบบอาจจะเป็นวาจาหรือท่าทางก็ได้ เช่น ตำรวจจราจรโบกรถ ก็เป็นคำสั่งของเจ้าหน้าที่จะมาอำนวยความสะดวกถ้าฝ่าฝืนก็เท่ากับคำสั่งเจ้าหน้าที่ อาจได้รับโทษทางปกครอง เป็นต้น
2) เจ้าหน้าที่ที่จะออกคำสั่งต้องมีอำนาจในทางปกครองที่จะออกคำสั่งนั้นๆถ้าไม่มีอำนาจก็ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง
3) ในคำสั่ง การอนุมัติ การวินิจฉัย จะต้องมีเนื้อหาสาระให้ผู้รับคำสั่งกระทำการหรือละเว้นกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใด
4) คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะเป็นนิติกรรมฝ่ายเดียวที่ออกโดยรัฐหรือเจ้าหน้าที่รัฐ
5) การสั่งการต้องมีลักษณะของการใช้อำนาจปกครอง (อำนาจผูกพันกับอำนาดุลพินิจ) ถ้าไม่มีการใช้อำนาจทางปกครองก็ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง
6) คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะไปกระทบสิทธิ หรือหน้าที่ของประชาชน อาจเป็นการให้มีสิทธิขึ้นมาใหม่ เปลี่ยนแปลง ระงับ ยกเลิกสิทธิ เป็นต้น
2. เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองที่เป็นคำสั่งทางปกครอง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้นไม่ได้กำหนดไว้เป็นลายลักษณ์อักษรว่านิติกรรมทางปกครอง ที่ชอบด้วยกฎหมายมีลักษณะเช่นใด แต่เมื่อพิจารณาถึงบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวทั้งฉบับแล้ว อาจแยกเงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองได้ 2 ด้าน ด้านกฎหมายสารบัญญัติกับด้านกฎหมายวิธีสบัญญัติ ดังนี้
1) เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง ด้านกฎหมายสารบัญญัติ คือ ฝ่ายปกครองที่มีอำนาจออกนิติกรรมทางปกครองต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และต้องต้องปฏิบัติตามแบบของการออกนิติกรรมของแต่ละประเภท ซึ่งอาจแยกพิจารณา คือ
(1) เขตอำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง นิติกรรมทางปกครองจะต้องออกโดยฝ่ายปกครองที่มีอำนาจในเนื้อหาในเรื่องนั้น
(2) วิธีพิจารณา ฝ่ายปกครองมีดุลพินิจที่จะดำเนินการอย่างเรียบง่ายและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการออกนิติกรรมทางปกครอง แต่มีกฎเกณฑ์บางเรื่องที่ฝ่ายปกครองจะต้องยึดถืออย่างเคร่งครัด เพราะเป็นเงื่อนไขแห่งความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง เช่น การรับฟังความเห็นของผู้กระทบสิทธิ เป็นต้น
(3) แบบ นิติกรรมทางปกครองอาจทำหนังสือหรือวาจาหรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ แล้วแต่กฎหมายจะกำหนด
(4) การรับฟังข้อเท็จจริงอย่างเพียงอย่างเพียงพอและประเมินข้อเท็จจริงในการออกนิติกรรมทางปกครองอย่างถูกต้อง
(5) การให้เหตุผลประกอบการวินิจฉัย ซึ่งเหตุผลที่ให้นี้ต้องประกอบด้วย
(ก) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ
(ข) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง
(ค) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ
แต่อย่างไรก็ตามมีบางกรณีที่ไม่ต้องให้เหตุ เช่น เหตุผลนั้นเป็นที่รู้กันอยุ่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีก หรือนิติกรรมทางปกครองที่ออกมานั้นมีผลโดยตรงตามคำขอและไม่กระทบสิทธิและหน้าที่ของบุคคลอื่น
2) เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองด้านกฎหมายวิธีสบัญญัติ แยกอธิบายได้ดังนี้
(1) เงื่อนไขในการใช้อำนาจในการออกนิติกรรมทางปกครอง คือ การออกนิติกรรมทางปกครองใดมีกฎหมายบัญญัติเงื่อนไขไว้ การออกนิติกรรมทางปกครองดังกล่าวจะต้องปฏิบัติให้ถูกต้องตามตัวบทกฎหมายนั้นเสมอ
(2) นิติกรรมทางปกครองจะต้องสอดคล้องกับตัวบทกฎหมายและหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องรวมถึงกฎหมายรัฐธรรมนูญด้วย
1.1.3 ผลบังคับของนิติกรรมทางปกครอง
เมื่อฝ่ายปกครองออกนิติกรรมทางปกครองได้ส่งไปถึงผู้รับนิติกรรมทางปกครองแล้ว นิติกรรมทางปกครองนั้นย่อมมีผลบังคับ แม้จะมีการโต้แย้งว่านิติกรรมทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้รับนิติกรรมทางกครองต้องปฏิบัติตามนิติกรรมทางปกครองไปจนกว่าจะได้มีการยกเลิกเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนั้น
1.1.4 การสิ้นผลบังคับของนิติกรรมทางปกครอง
การสิ้นผลบังคับของนิติกรรมทางปกครอง ย่อมเป็นไปตามประเภทของนิติกรรมทางปกครอง ดังนี้
1. นิติกรรมทางปกครองประเภทที่มีผลเพียงครั้งเดียว แล้วไม่มีผลต่อเนื่อง เช่น การที่ฝ่ายปกครองให้เงินช่วยเหลือ เมื่อให้เงินช่วยเหลือแล้ว นิติกรรมทางปกครองดังกล่าวย่อมสิ้นผล
2. นิติกรรมทางปกครองประเภทที่มีผลต่อเนื่อง นิติกรรมทางปกครองประเภทนี้จะสิ้นผลต่อเมื่อสิ้นระยะเวลาที่กำหนดไว้ เช่น ใบอนุญาตใบขับขี่ เป็นต้น
1.2 คำสั่งทั่วไปในทางปกครอง
คำสั่งทั่วไปในทางปกครองนั้นมีลักษณะก้ำกึ่งว่าจะเป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวที่มีลักษณะเป็นการทั่วไปก็ไม่ใช่ จะเป็นกฎหมายก็ไม่เชิง เพราะมีลักษณะเป็นเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง แต่ไม่เจาะจงตัวบุคคลไว้ล่วงหน้า
ดังนั้นคำสั่งทั่วไปในทางปกครองจึงมีลักษณะผสม คือ ไม่มีการเจาะจงตัวบุคคลไว้ล่วงหน้าแต่เป็นกรณีเฉพาะราย เช่น ป้ายจราจร ป้ายเหล่านี้ไม่ใช่กฎหมาย เพราะไม่ได้บอกว่าใช้กับ นายป๊อด นายหมู แต่เป็นการห้ามโดยทั่วไปสำหรับบุคคลที่อยู่ในบริเวณนั้น รวมทั้งตำรวจจราจรด้วย เพราะฉะนั้นป้ายจราจรจึ่งไม่ใช่กฎหมาย แต่เป็นคำสั่งทั่วไป เพราะมีลักษณะเจาะจงเฉพาะเรื่อง แต่ไม่ระบุตัวบุคคล เมื่อใครมาพบต้องปฏิบัติตาม ในทางกฎหมายปกครอง คำสั่งทั่วไปจึงไม่เป็นนิติกรรมทางปกครอง เพราะมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมาย การยกเลิกเพิกถอนคำสั่งทั่วไปในทางปกครอง
1.3 การปฏิบัติการทางปกครอง
ปฏิบัติการทางปกครอง คือ การกระทำทางกายภาพของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการออกนิติกรรมทางปกครอง ซึ่งโดยทั่วไปแล้วการปฏิบัติการทางปกครองไม่ค่อยจะมีผลในทางปกครองเท่าใดนัก แต่ถ้าหากเป็นการละเมิดหรือกระทบสิทธิของประชาชน ก็อาจมีผลในทางแพ่งหรือทางอาญา
ปฏิบัติการทางปกครอง เช่น การตรวจตราว่ามีการฝ่าฝืนกฎหมายหรือไม่ อาทิเช่น ตรวจโรงงาน แรงงาน อาคาร ซึ่งไม่มีผลอะไรไปกระทบสิทธิของประชาชนโดยตรง แต่ถ้ามีการสั่งการจะเริ่มมีการกระทบสิทธิ เพราะฉะนั้นการปฏิบัติการในทางปกครองมักไม่มีคดีขึ้นสู่ศาล เพราะยังไม่มีข้อพิพาท แต่อาจร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชาได้

1.4 สัญญาทางปกครอง
สัญญาทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 วรรค 9 “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” ดังนั้นฝ่ายปกครองสามารถทำสัญญาทางปกครอง เพื่อใช้ในการดำเนินการจัดทำการบริการสาธารณะ โดยส่วนใหญ่แล้วจะเป็นบริการสาธารณะที่มีลักษณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชย กรรม
1.4.1 องค์ประกอบของสัญญาทางปกครอง
ซึ่งการที่จะเป็นสัญญาทางปกครองได้นั้นจะต้องมีองค์ประกอบ 2 อย่าง คือ
1.จะต้องมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นฝ่ายรัฐ อีกฝ่ายหนึ่งจะเป็นเอกชนหรือฝ่ายรัฐ
2. ประเภทของสัญญาทางปกครองได้แก่
1) สัญญาสัมปทาน
2) สัญญาให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะ
3) สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค
4) สัญญาที่ให้มีการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
5) สัญญาที่ให้ดำเนินการโดยตรงและมีข้อกำหนดพิเศษในสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ
1.4.2 ข้อพิจารณาสัญญาทางปกครอง
ข้อพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองได้ เราต้องดูเนื้อหาสาระของสัญญานั้นว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือส่วนรวมหรือไม่ นั้นสัญญาทางปกครองอาจแบ่งได้ 2 แบบ ดังนี้
1. สัญญาที่ฝ่ายปกครองทำกับเอกชน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะ
2. สัญญาที่ฝ่ายปกครองด้วยกันทำกันเอง เพื่อประโยชน์ของส่วนรวม เช่น ร่วมทุนกันสร้างเครื่องกำจัดขยะ แต่ถ้าฝ่ายปกครองทำกับเอกชน มิใช่เพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่เพื่อสนับสนุนกิจการของรัฐไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง
1.4.3 ความแตกต่างของสัญญาทางปกครองกับสัญญาทางแพ่ง
การที่สัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นสัญญาทางแพ่งจะมีความแตกต่าง กันดังนี้
1. การยึดหลักสัญญา สัญญาทางปกครองไม่ยึดหลักสัญญาอย่างเคร่งครัดเหมือนกับสัญญาทางแพ่ง มีข้อพิจารณา
1) สัญญาทางปกครอง ไม่ยึดหลักสัญญาต้องเป็นสัญญาอย่างเคร่งครัด คือ ถ้าข้อเท็จจริงเปลี่ยนไปฝ่ายปกครองสามารถเปลี่ยนแปลงแก้ไขข้อสัญญาได้โดยไม่ต้องได้รับคามยินยอมจากเอกชน หรือเอกชนก็สามารถยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาได้แต่ก็ขึ้นอยู่ที่ฝ่ายปกครองจะยินยอมหรือไม่ เช่น เมื่อก่อนมีสัญญาสัมปทานป่าไม้ แต่ปัจจุบันป่าไม้เหลือน้อยเพื่อเป็นการรักษาป่าเพื่อป้องกันกรสูญเสียป่าไม้ซึ่งเป็นการทำเพื่อประโยชน์สาธารณะจึงยกเลิกสัมปทานป่าไม้ทั้งหมด และชดใช้ค่าเสียหายให้ตามสมควร เป็นต้น
2) สัญญาทางแพ่งที่ยึดหลักว่า สัญญาคือสัญญาต้องได้รับการปฏิบัติตามสัญญา จะผิดสัญญาไม่ได้หรือจะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาโดยที่คู่สัญญาไม่ยินยอมไม่ได้
2. ประเภทของสัญญา นั้นมีข้อพิจารณา คือ
1) สัญญาประเภท subordination (รัฐ-เอกชน) ในกรณีที่จำเป็นเร่งด่วน หรือที่จำเป็นเร่งด่วน หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ รัฐสามารถบังคับได้ทันทีโดยไม่ต้องฟ้องศาล สัญญาพวกนี้จะเป็นสัญญาทางปกครอง
2) สัญญาประเภท coordination เป็นสัญญาที่รัฐ-เอกชน แต่ทั้งคู่มีอำนาจเท่าเทียมกัน หากมีข้อพิพาทต้องฟ้องศาล สัญญาพวกนี้มักจะเป็นไปลักษณะของสัญญาทางแพ่ง
3. การวิวัฒนาการของสัญญา มีข้อพิจารณา ดังนี้
1) สัญญาทางปกครองมีวิวัฒนาการมาน้อยกว่าสัญญาทางแพ่ง
2) สัญญาทางแพ่งมีวิวัฒนาการมายาวนาน ด้วยเหตุนี้สัญญาทางแพ่งจึงเป็นหลักที่สัญญาทางปกครองนำมาใช้ในบางเรื่องโดยอนุโลม เช่น หลักคุ้มครองสุจริต หลักความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน หลักอายุความและการนับเวลา เป็นต้น
4. การทำสัญญาต้องทำเป็นหนังสือ มีข้อพิจารณาดังนี้
1) สัญญาทางปกครองต้องทำเป็นหนังสือ ทำเป็นวาจาไม่ได้
2) สัญญาทางแพ่งอาจทำได้ด้วยวาจา เป็นการแสดงเจตนาในการทำคำเสนอและคำสนอง เว้นแต่กฎหมายกำหนดให้ทำตามแบบ (เช่น การเช่าอสังหาริมทรัพย์ 3 ปี ขึ้นไปต้องทำเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อเจ้าพนักงาน) เป็นต้น


2. บุคลากรของรัฐ
บุคลากรของรัฐ หมายถึง บุคลากรทุกประเภทที่ทำงานให้กับฝ่ายปกครอง ซึ่งมีหลายประเภทโดยส่วนใหญ่ของบุคลากรจะได้แก่ ข้าราชการ นอกจากนั้นก็จะเป็นบุคลากรที่เรียกกันว่า “เจ้าหน้าที่” ซึ่งมีอยู่หลายประเภท ดังนี้คือ
2.1 ข้าราชการ
โดยทั่วไปข้าราชการจะแยกพิจารณาออกได้ ประเภท คือ ข้าราชการการเมืองกับข้าราชการประจำ ดังนี้
2.1.1 ข้าราชการการเมือง
“ข้าราชการการเมือง” หมายถึงผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ตามที่มีกฎหมายกำหนดไว้ให้เป็นข้าราชการการเมือง ซึ่งอาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองในฝ่ายบริหาร เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี เลขาธิการนายกรัฐมนตรี โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี หรือประจำสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ฯลฯ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการการเมือง พ.ศ.2535 หรือ อาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองในฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น ที่ปรึกษาประธานรัฐสภา ที่ปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎร เลขานุการประธานวุฒิสภา เลขาธิการผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ฯลฯ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 61 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายรัฐสภา พ.ศ.2518 หรืออาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งในราชการส่วนท้องถิ่น เช่น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา ฯลฯ ตามที่กำหนดในมาตรา 58 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 ก็ได้ เป็นต้น
2.1.2 ข้าราชการประจำ
ข้าราชการประจำ ได้แก่ บุคคลซึ่งสมัครใจเข้าทำงานกับฝ่ายปกครองอย่างถาวร และมีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งเมื่อพิจารณาจากคำจำกัดความแล้วจะเห็นได้ว่าการที่จะเป็นข้าราชการจะต้องประกอบด้วย 3 องค์ประกอบที่สำคัญ คือ (1) การเข้าเป็นข้าราชการ (2) การทำงานกับองค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะ เช่น กระทรวง ทบวง กรม เป็นต้น (3) ความถาวรมั่นคงและในการทำงาน
ข้าราชการประจำแบ่งออก เป็น 3 กลุ่มใหญ่ คือ
1. ข้าราชการฝ่ายพลเรือน ซึ่งได้แก่
1) ข้าราชการพลเรือน ซึ่งข้าราชการพลเรือนแบ่งออกได้ 3 คือ
(1) ข้าราชการพลเรือนสามัญซึ่งรับราชการโดยได้รับเงินเดือนในอัตราสามัญ
(2) ข้าราชการพลเรือนในพระองค์ ได้แก่ข้าราชการพลเรือนซึ่งได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในพระองค์พระมหากษัตริย์ตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา
(3) ข้าราชการประจำต่างประเทศ ได้แก่ ข้าราชการพลเรือนซึ่งได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในต่างประเทศในกรณีพิเศษ โดยเหตุผลทางการเมือง
2) ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย
3) ข้าราชการครู
4) ข้าราชการตำรวจ
5) ข้าราชการตุลาการ
6) ข้าราชการอัยการ
7) ข้าราชการฝ่ายรัฐสภา
2. ข้าราชการทหาร
3. ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้แก่
1) พนักงานเทศบาล
2) พนักงานส่วนตำบล
3) พนักงานเมืองพัทยา
4) ข้าราชการองค์กรบริหารส่วนตำบล
5) ข้าราชการกรุงเทพมหานคร
2.2 เจ้าหน้าที่ของรัฐ
เจ้าหน้าที่ซึ่งมิได้มีสถานะเป็นข้าราชการ มีอยู่ 3 ประการ คือ
2.2.1 ลูกจ้าง
ลูกจ้าง ได้แก่ บุคคลซึ่งทำงานอยู่กับองค์กรของฝ่ายปกครองต่างๆในตำแหน่งลูกจ้างที่ไม่ถาวร เช่น ลูกจ้างเข้าทำงานโดยวิธีการจ้าง มีการทำสัญญาจ้างเฉพาะตัวบุคคล เช่น ลูกจ้างรายวัน รายเดือน รายปี เป็นต้น
2.2.2 ผู้เข้าร่วมงานอาสาสมัคร
ผู้เข้าร่วมงานอาสาสมัคร ได้แก่บุคคลซึ่งเสนอตัวต่อฝ่ายปกครองโดยสมัครใจที่จะร่วมมือหรือให้ความช่วยเหลือในการทำงานของฝ่ายปกครองทีเกี่ยวข้องกับการจัดทำการบริการสาธารณะ หรือประโยชน์สาธารณะ เช่น อาสาสมัครดับเพลิง เป็นต้น
2.2.3 ผู้เข้าร่วมงานที่ถูกเกณฑ์
ผู้เข้าร่วมงานที่ถูกเกณฑ์ ได้แก่ บุคคลซึ่งเข้ามาร่วมงานกับฝ่ายปกครองโดยไม่สมัครใจ กล่าวคือ มีการสั่งการหรือเรียกเข้ามาร่วมงาน เช่น ในยามสงครามบุคคลตามที่กฎหมายกำหนดจะถูกเกณฑ์มาเป็นทหาร หรือในกรณีอื่นฝ่ายปกครองอาจเรียกบุคคลอื่นมาร่วมในการดำเนินการของฝ่ายปกครอง เช่น มาร่วมเป็นลูกขุนหรือมาเป็นพยานในศาล เป็นต้น
2.3 บุคลากรในรัฐวิสาหกิจ
บุคลากรในรัฐวิสาหกิจ อาจแบ่งอกได้ 3 ประเภท คือ กรรมการในคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งอาจมีชื่อเรียกต่างกันในแต่ละรัฐวิสาหกิจ ดังนี้
2.3.1 กรรมการของรัฐวิสาหกิจ
กรรมการของรัฐวิสาหกิจได้กำหนดคุณสมบัติโดยทั่วไปสำหรับกรรมการของรัฐวิสาหกิจ ดังนี้
1. กรรมการของรัฐวิสาหกิจนอกจากต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กำหนดไว้สำหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ยังต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้
1) มีสัญชาติไทย
2) มีอายุไม่เกิน 65 ปีบริบูรณ์
3) มีคุณสมบัติและประสบการณ์เหมาะสมกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น
4) ไม่เป็นบุคคลหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลาย
5) ไม่เคยได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก เว้นแต่เป็นโทษสำหรับความผิดที่ได้กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ
6) ไม่เป็นข้าราชการการเมือง เว้นแต่เป็นการดำรงตำแหน่งกรรมการตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย
7) ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ในพรรคการเมือง
2. ผู้ใดจะดำรงตำแหน่งกรมการในรัฐวิสาหกิจเกิน 3 แห่งมิได้
3. กรรมการของรัฐวิสาหกิจที่มิใช่กรรมการโดยตำแหน่งตามกฎหมายหรือพระราชกฤษฎีกาให้อยู่ในตำแหน่งคราวละ 3 ปี แต่อาจได้รับแต่งตั้งใหม่ได้
2.3.2 พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ
พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจนอกจากต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กำหนดไว้สำหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ยังต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้
1. มีสัญชาติไทย
2. มีอายุไม่เกิน 60 ปี บริบูรณ์
3. สามารถทำงานให้แก่รัฐวิสาหกิจนั้นได้เต็มเวลา
4. ไม่เป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลาย
5. ไม่เคยได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก เว้นแต่เป็นโทษสำหรับความผิดที่ได้กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ
6. ไม่เป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ รวมทั้งข้าราชการการเมือง ลูกจ้างของกระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมือง ซึ่งมีฐานะเทียบเท่า พนักงานท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือสภากรุงเทพมหานครและผู้บริหารท้องถิ่น
7. ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ในพรรคการเมือง
2.3.3 พนักงานของรัฐวิสาหกิจที่เป็นผู้บริหาร
พนักงานของรัฐวิสาหกิจที่เป็นผู้ว่าการ ผู้อำนวยการ กรรมการผู้จัดการ ผู้จัดการ หรือ บุคคลซึ่งดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจหน้าที่คล้ายคลึงกันแต่เรียกชื่ออย่างอื่นในรัฐวิสาหกิจ ต้องเป็นผู้มีคุณวุฒิและประสบการณ์เหมาะสมกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ
2.4 บุคลากรในองค์การมหาชน
องค์การมหาชน เป็นหน่วยงานของรัฐประเภทที่สาม นอกเหนือจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ เริ่มตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เพื่อให้เกิดความคล่องตัวและมีการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ตลอดจนเพื่อบูรณาการให้ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดเข้าร่วมกันทำงานอย่างมีเอกภาพ และประสานงานกันเพื่อความรวดเร็วในการดำเนินงาน ซึ่งต้องอาศัยความเร่งด่วน
การบริหารงานบุคลากรในองค์การมหาชน อาจดำเนินการในรูปของคณะกรรมการอำนวยการหรือคณะกรรมการบริหารที่ได้รับการแต่งตั้งจากหน่วยงานแม่ต้นสังกัด โดยให้มีผู้อำนวยการซึ่งผ่านการคัดเลือกตามเงื่อนไขที่กำหนด ทำหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการบริหารงานให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าว ทั้งนี้ หน่วยบริการรูปแบบพิเศษจะต้องมีอิสระความคล่องตัวในการจัดโครงสร้างองค์กร อัตรากำลังและค่าตอบแทนของตนได้เองตามความเหมาะสม โดยผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการอำนวยการหรือคณะกรรมการบริหาร หรือผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานแม่สุดแล้วแต่กรณี
3. ทรัพย์สินของรัฐ
ทรัพย์สิน ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งการได้มาซึ่งทรัพย์สินของรัฐและประเภททรัพย์สินของรัฐดังนี้
3.1 การได้มาซึ่งทรัพย์สิน
บ่อยครั้งที่ฝ่ายปกครองมีความจำเป็น จะต้องได้มาซึ่งทรัพย์สิน ทั้งสังหาริมทรัพย์ หรืออสังหาริมทรัพย์ ซึ่งโดยปกติทั่วๆไปแล้ว ฝ่ายปกครองสามารถได้มาซึ่งทรัพย์สินทั้งหลาย ได้ 2 วิธี คือ การได้มาซึ่งทรัพย์สินตามที่บทบัญญัติในกฎหมายเอกชน กับได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยวิธีพิเศษ
3.1.1 การได้มาซึ่งทรัพย์สินตามกฎหมายเอกชน
การได้มาซึ่งทรัพย์สินตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายเอกชนการได้มาซึ่งทรัพย์สินตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายเอกชน คือ กฎหมายแพ่งและกฎหมายพาณิชย์ ได้กำหนดหลักเกณฑ์ และเงื่อนไข ในการทำสัญญาไว้ เช่น การทำสัญญาซื้อขาย หรือแลกเปลี่ยน นอกจากนี้ฝ่ายปกครองยังได้ทรัพย์สิน โดยการรับบริจาค หรือการรับมรดก เป็นต้น


3.1.2 การได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยวิธีการพิเศษ
การได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยวิธีพิเศษ การได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยวิธีการพิเศษ นั้นฝ่ายปกครองอาจจะในลักษณะที่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่ในบางกรณี เมื่อฝ่ายปกครองมีความจำเป็นที่จะต้องใช้ทรัพย์สิน เพื่อจัดทำการบริการสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ ฝ่ายปกครองก็จะให้อำนาจฝ่ายเดี่ยว คือ อำนาจตามกฎหมายมหาชน ได้ 3 กรณี ดังนี้ คือ
1. การเวนคืน เพื่อประโยชน์สาธารณะ
2. การโอนกิจการมาเป็นของรัฐ
3.การยึดมาเป็นของรัฐซึ่งการยึดจะใช้ในกรณีสงคราม เพื่อเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารสามารถได้มาซึ่งทรัพย์สินหรือกิจการที่มีความจำเป็นสำหรับการปฏิบัติการของรัฐเช่นการปฏิบัติการทางทหารเป็นต้น
3.2ประเภทของทรัพย์สิน
ทรัพย์สินแผ่นดินอาจแบ่งแยกออกได้ 8 ประเภทด้วยกัน คือ ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ที่ราชพัสดุ ที่ดินที่ทางราชการได้หวงห้ามหรือสงวนไว้ ที่รกร้างว่างเปล่า ทรัพย์สินของแผ่นดิน ตาม ป.พ.พ. ทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจ ทรัพย์ขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่น ทรัพย์สินขององค์การมหาชน ดังนี้
3.2.1 ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน
ในเรื่องที่อยู่ในความดูแลรับผิดชอบร่วมกันทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หมายถึง สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 (2) อันได้แก่ ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทางสาธารณะ ทะเลสาบ ที่เลี้ยงสัตว์สาธารณะ ป่าช้าสาธารณะและที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันอย่างอื่น ซึ่งในปัจจุบันมีกฎหมายหลายฉบับที่กำหนดให้หน่วยงานบางหน่วยงานมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน
3.2.2 ที่ราชพัสดุ
ที่ราชพัสดุ หมายความ ว่าอสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินทุกชนิด ซึ่งกระทรวงการคลังเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ ส่วนการปกครองดูแลบำรุงรักษาที่ราชพัสดุนั้นให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ “คณะกรรมการที่ราชพัสดุ” กำหนดโดยตราเป็น “กฎกระทรวง” ที่ราชพัสดุมีดังต่อไปนี้
1. ที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 (3) คือ ทรัพย์สินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นต้นว่าป้อมและโรงทหาร สำนักราชการบ้านเมือง เรือรบ อาวุธยุทธภัณฑ์
2. ที่ดินที่ทางราชการได้หวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์อย่างอื่นนอกจากกรณีที่หวงห้ามหรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ของพลเมืองใช้ร่วมกัน ซึ่งได้แก่ ที่ดินที่ทางราชการได้หวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ
3. ที่ดินที่เวนคืนมาตามกฎหมายเฉพาะ
4. ที่ดินที่กระทรวง ทบวง กรม ได้มาโดยหลักกำหมายแพ่งเช่น มีผู้ยกให้ ซื้อ แลกเปลี่ยน หรือได้มาโดยประการอื่น
3.2.3 ที่ดินที่ทางราชการได้หวงห้ามหรือสงวนไว้
ที่ดินที่ทางราชการหวงห้ามหรือสงวนไว้ นั้นแยกพิจารณาดังนี้
1. ที่ดินที่ทางราชการหวงห้ามกรณีทั่วไป ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 334ลงวันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ. 2515 แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดินโดยมาตรา 20 (3) กำหนดให้คณะกรรมการจัดที่ที่ดินแห่งชาติมีอำนาจสงวนและพัฒนาที่ดินเพื่อจัดให้แก่ประชาชน และมาตรา20 (4) กำหนดให้คณะกรรมการดังกล่าวมีอำนาจสงวนหรือสงวนห้ามที่ดินของรัฐซึ่งมิได้มีสิทธิครอบครองเพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน
2. ที่ดินที่ทางราชการหวงห้ามกรณีเฉพาะ ซึ่งมีกฎหมายหลายฉบับด้วยกัน เช่น ที่ดินตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ เป็นต้น
3.2.4 ที่ดินรกร้างว่างเปล่า
ที่ดินรกร้างว่างเปล่า หมายถึง ทรัพย์สินของแผ่นดินซึ่งสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 เช่น ที่ป่า ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ที่ดินรกร้างว่างเปล่านี้อธิบดีกรมที่ดินเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแล
3.2.5 ทรัพย์สินของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1309
ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1309 หมายถึง เกาะที่เกิดในทะเลสาบหรือในทางน้ำหรือในเขตน่านน้ำของประเทศก็ดีและท้องนาที่เขินขึ้น ทรัพย์สินของแผ่นดินดังกล่าว มีอธิบดีกรมที่ดินเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแล
3.2.6 ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจ
โดยหลักแล้วรัฐวิสาหกิจเป็นนิติบุคคลที่สามารถถือครองทรัพย์สินได้เหมือนกับเอกชนโดยไม่ถือว่าเป็นที่ราชพัสดุ แต่อย่างไรก็ตามก็มีกฎหมายกำหนดคุ้มครองไว้โดยเฉพาะ เช่น
1. พระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 กำหนดว่าที่ซึ่งการท่าเรือแห่งประเทศไทยได้มาด้วยอำนาแห่งพระราชบัญญัตินี้หรือบทกฎหมายอื่นจะโอนต่อไปมิได้ เว้นแต่อาศัยอำนาจแห่งบทกฎหมายเฉพาะ
2. พระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 กำหนดว่า ทรัพย์สินของการรถไฟแห่งประเทศไทยไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี คือ ไม่สามารถยึดอายัดทรัพย์สินขายทอกตลาด ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งได้
3.2.7 ทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคล นั้นไม่ถือว่าเป็นที่ราชพัสดุ ทรัพย์สินที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปกครองดูแลนั้นมีอยู่ 3 ประเภท คือ
1. ทรัพย์สินของราชกรส่วนกลางที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้ประโยชน์ในราชการส่วนท้องถิ่น
2. ทรัพย์สินที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จัดหามาเองและนำมาใช้เพื่อประโยชน์ในราชการของท้องถิ่นโดยเฉพาะ
3. ทรัพย์สินที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือครองอยู่อย่างเอกชน
แต่อย่างไรก็ตามนอกจากทรัพย์สินของแผ่นดินดังที่ได้กล่าวมาแล้วนั้นยังมีทรัพย์สินของรัฐ คือ ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ ซึ่งประกอบด้วยทรัพย์สินส่วนพระองค์ ทรัพย์สินส่วนสาธารณะสมบัติและทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ กับ ทรัพย์สินศาสนสมบัติ ซึ่งประกอบด้วย ศาสนสมบัติกลางและศาสนสมบัติของวัด



หนังสือและเอกสาร วารสารอ่านประกอบ
ชาญชัย แสวงศักดิ์ “คำอธิบายกฎหมายปกครอง” กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2542
มานิตย์ จุมปา “คำอธิบายกฎหมายปกครองว่าด้วยการกระทำทางปกครองและการควบคุมการกระทำทางปกครอง เล่ม 1” กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2549
วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ “การกระทำทางปกครอง” เอกสารประกอบการอบรมหลักสูตรพนักงานคดีปกครอง ระดับต้น รุ่น 1 พ.ศ. 2543 (อัดสำเนา)

---